郑伊 杨小强：欧盟海关法典上的通关、海关债与担保制度 ||《地方立法研究》

 作  者 ：郑 伊（中山大学法学院副研究员，美国华盛顿大学法学院国际税法博士(JSD)）

杨小强（中山大学法学院税法与资产评估法教授，博士生导师）

 来  源 ：《地方立法研究》2019年第5期，因篇幅较长，已略去原文注释。

欧盟对海关和关税采取统一立法的模式，不再单独制定海关法和关税法。2016年新欧盟海关法典构建了海关法律的新逻辑与新技术，注重通关、海关债及担保三个支柱。海关当局主要负责对欧盟的国际贸易实施监管，从而促进公平、公开的贸易。海关申报分为标准海关申报、简化申报和补充申报，其中简化申报尤受重视，报关全部使用电子数据处理技术。欧盟海关法典不仅引进“海关债”的概念与体系，包括进口海关债、出口海关债，以及违规行为导致的海关债，而且特别重视海关担保制度，细化了担保规定。我国正在进行海关法修订与关税法立法的相关工作，作为我国最大的贸易伙伴之一的欧盟，其海关法典注重通关、海关债与担保制度的基本逻辑与技术细节，对我们有重要的借鉴意义和研究价值。

 关键词 ：欧盟 海关法典 通关 海关债 海关担保

◇ 导  论

◇ 一、海关通关制度

◇ 二、欧盟“海关债”的概念与体系

◇ 三、海关担保制度

◇ 结 语

欧盟海关法典上的

通关、海关债与担保制度

 导 论

《欧洲海关法典》(Union Customs Code,UCC)于2016年5月1日生效，但其中很多条款要到2020年才能落实。欧盟将海关法和关税法合二为一，不予区分而立法，虽然与我国不同，但其立法中的新逻辑与新技术，对我们有重要的借鉴意义。在《欧盟海关法典》中，通关、海关债及担保，是其最基本的法律架构，本文就此展开研究，希望能对我国相关立法有所禆益。

目前，国际海关的发展呈现出全新态势。其中，欧盟的海关法律既反映了现代海关发展的特点与规律，又具有强烈的区域代表性，需要予以重点关注。现今便捷的交通与高水平的信息技术使欧洲消费出现极大增长，欧盟成员国向东扩张亦使欧洲市场更为繁荣。在这种背景下，货物通关便利化成为一大趋势。

在研究欧盟通关制度和海关担保制度之前，我们需要关注其立法背景和立法目的。这是其制度设计的基点，直接影响相关条款的起草与解释。与传统海关相比，欧盟海关的定位有所改变，由单纯对货物进行检查转变为监管全球贸易。随着国际贸易的扩大与大量国际条约的出现，各交易方对安全的需求更为强烈，这也使欧洲海关从原先的进出口关税征收者逐渐成为欧洲安全的管理者与边界的捍卫者：需要减少贸易风险，并对可能带来危险的货物进行统一保护。总体而言，目前欧洲海关的主要职责是：促进贸易并保护欧盟及其公民的经济利益与安全。《欧盟海关法典》第3条规定了“海关当局的使命”：海关当局主要负责对欧盟的国际贸易实施监管，从而促进公平、公开的贸易，促进内部市场对外方面、共同贸易政策及与贸易相关的欧盟其他共同政策的实施和供应链的全面安全。海关当局的工作重点有：保护欧盟与成员国的财政利益；支持合法的商业活动，保护欧盟免受不公平与非法贸易影响；确保欧盟及其居民的安保与安全，保护环境，合适时与其他部门紧密合作；在海关监控与合法贸易便利之间维持适当的平衡。

一、海关通关制度

(一)进境简要申报

根据《欧盟海关法典》，“进境简要申报”是指某人以规定的形式和方式，在特定期限内通知海关当局要带货物入欧盟关境的行为。也就是说，进境简要申报是货物在抵达欧盟关境前所需要提交的申报。

 1.进境简要申报的提交 

(1)向初入境海关提交。

由船舶或飞机从第三国运进欧盟的货物，如经停在欧盟关税区内的一个以上港口或机场，应存储在第一个入境海关。如果船舶或飞机在去往欧盟目的地的第三国、港口或机场停靠，则该运输工具上的所有货物必须按照所有进境简要申报规则和程序向第一个入境海关递交新的进境简要申报。在欧盟两个港口或机场之间航行或飞行的船舶或飞机不需要进境简要申报。每当初入境海关对船舶或飞机携带的货物进行检查并识别风险,它应该把风险结果通知相关的海关部门, 以便在货物到达(B类风险)或者预定卸货时(C类风险)接受海关监管。对于深海集装箱运输，如果货物不能装载在装运到欧盟的船上，则必须在提交进境简要申报后完成风险评估的24小时期限内向提交进境简要申报的人以及不同于承运人的人提供相应的信息。但是，如果船舶离港后收到风险信息，这种行动应特别地以控制的形式在初入境点进行。

(2)向其他海关提交。

提交舱单报送单(Entry Notification of Summary，ENS)的另一情形是将其提交到与初次入境海关不同的海关。只有在海关当局允许的情况下，这种情形才可能出现。成员国将在其系统信息中提供有关该功能可用性的信息，供进出口商使用。为了有可能在与首次入境海关不同的海关提交进境简要申报，因此提交的进境简要申报必须立即进行注册，并由接收进境简要申报的成员国以电子方式通知或以其他方式提供给初次入境海关。主参考号码(MRN)必须在进境简要申报登记后发出。

(3)提交时间。

以下时限自2016年5月1日起在整个过渡期内适用(见表1)。

▲ 表1  运输时限

 (4)由第三方提交进境简易申报。

在过渡期内，目前由第三方代表或代替承运人提交进境简易申报的做法仍然适用。但是，最新的修改涉及终止由第三方(如货运代理商或经营共同承运人)而非承运人提出进境简易申报的要求，该申请应仅在承运人“知情并同意”的情况下进行。

 2.进境简要申报的修改 

为了尽可能提供最完整和准确的进境简要申报，以便海关部门进行适当的风险评估，应当允许提交进境简要申报资料的一方在《欧盟海关法典》第129(1)条第2款未提及的所有情况下进行修改。若申报人发觉最初提交的资料不正确，应当要求对进境简要申报做出修改。原则上，关于可予修正的申报数据要素，立法中没有预见到任何限制。但是，在实践中，如果申报人发现变更情况，需要对进境简要申报进行修改，那么更实际的做法是将原有进境简要申报作废，代之以提出新的进境简要申报。

 3.免除进境简要申报义务 

(1)概况。免除进境简要申报义务的情况有两种：第一，以运输工具运输的货物，只经过本联盟关税地区的领海或者空域，在该领土内不经停留的；第二，其他因货物种类或国际协定要求而有正当理由的情形。与《欧盟海关法典》法律框架出台之前的规则不同，这些情况不包括以价值为基础的货物类别，例如，经济重要性微不足道的货物或应予关税减免的货物。在《欧盟海关法典》的法律框架下，价值不再是放弃对某一类货物提出进境简易申报义务的条件，因为它不能成为评估安全性和安全风险的标准。

(2)对应的项目。信件、明信片、盲文信件、印刷品，是指不需要缴纳进出口关税的信件、明信片、盲文信件和印刷品。因此，即使中介机构(如邮政营办商或特快专递公司)将货物交付收货人，他们仍可豁免进境简要申报的义务。

(3)邮政货物。根据万国邮政联盟(UPU)通过的法案规定，移动的物品的一般豁免被取消。

(4)价值低于22欧元的货物豁免进境简易申报。在进口控制系统(Import Control Systom，ICS)根据工作计划的时间表进行升级前，豁免继续适用。

(二)临时储存申报

临时储存(temporary storage)是指非欧盟货物在向海关呈验至办理某项海关程序或复出口期间，在海关监管下临时储存的状态。临时储存的非欧盟货物应在90天内办理海关程序或者复出口。除另有规定外，申报人可以自由选择为货物办理何种海关程序，无须考虑货物的性质、数量、原产国、托运地或目的地。临时储存申报是指相关主体按照规定的格式与方式表明货物处于临时储存状态的行为。

非欧盟货物自向海关呈验之时起应当处于临时储存状态。办理转运程序的非欧盟货物向欧盟关境内的指运地海关呈验后，有关转运作业的详细信息满足《欧盟海关法典》第1至第10款要求的，应视为临时储存申报。但是，货物持有人在转运结束后仍可提交临时储存申报。

违反有关临时储存的海关法规中规定的任何义务，将发生进口海关债。在计算进口关税税额的特殊规则时，按某海关程序办理或临时储存货物在欧盟关境内发生储存或简单加工费用的，如果申报人能够提供符合要求的费用证明，计算进口关税税额时不应考虑此类费用或增值部分。

 1.临时储存申报的提交 

临时储存申报应当最迟于货物向海关呈验之时提交。

(1)临时储存申报可由以下主体提出：(a)将货物运入欧盟关境的主体；(b)将货物以其名义运入欧盟关境或代表他人运入欧盟关境的主体；(c)货物运入欧盟关境后承担运输责任的主体；(d)立即办理货物海关程序的主体；(e)经授权经营储存设施的主体或者在自由区开展活动的主体。

(2)临时储存申报提交的形式。《欧盟海关法典》第145(5)条规定了临时储存申报提交的形式：(a)有关货物的进境简要申报的索引号，随附临时储存申报所需的详细信息；(b)舱单或者其他运输单证，前提是其包含临时储存申报的详细信息，包括有关货物的进境简要申报的索引号。如果商业、港口、运输信息系统包含临时储存申报所需的必要详细信息且可依据第3款获取，海关当局可接受使用上述系统提交进境简要申报。上述文件所载数据要素如有关货物位置的数据，应足以指明海关当局联络临时储存授权书持有人以确定货物准确位置。

除非提交进境简要申报的义务被免除，否则临时储存申报应包括向海关呈验货物时已提交的进境简要申报的索引号，但货物已经处于临时储存状态或已办理某项海关程序且未离开欧盟关境的除外。例如，在首次入境的海关转运，随后在卸货地主管海关监督下卸货、储存的，这种情况也适用于中途停留航班；或者货物已经办理海关程序且未离开欧盟关境的情形。

 2.免除临时储存申报义务的情形 

当临时储存申报提供了所需的数据且已经在相应时限内提交并符合相关条款规定的条件时，还可用于以下事项：到达通知、向海关呈验货物。免除临时储存申报义务的情形有二：一是在向海关呈验货物前已经提交了报关单；二是最迟在货物向海关呈验时，其欧盟货物性质已依照《欧盟海关法典》第153至第156条确定。

 3.临时储存申报的修改与失效 

经申报人申请，可准许其在临时储存申报提交后对一项或多项申报信息进行修改，该修改不得使海关申报适用于其原申报货物之外的货物。下列事项发生后，不得进行修改：①海关当局已通知临时储存申报人将查验货物；②海关当局已经认定申报信息有误。货物已提交临时储存申报、未向海关呈验的，有下列情形之一，海关当局应认定该申报失效：一是经申报人申请；二是提交申报后30天内未呈验。

 4.申报的数据要求 

临时储存申报的当前数据要求在过渡期间仍然适用。在部署或升级相关国家信息技术系统后，欧盟海关法典授权法案附件二提供的临时储存申报数据集合将被适用。在相关过渡期间，没有共同数据要求，成员国应决定是否适用欧盟海关法典授权法案附件二所规定的临时储存设施的运营申请和授权的要求，或者适用建立在欧盟海关法典、欧盟海关法典授权法案和欧盟海关法典实施条例之前法律上的数据要求；或者其他可选择的数据要求。但是根据《欧盟海关法典授权法案》第2(4)条第3项，成员国必须确保各自的数据要求能够保证可以适用有关临时储存申报的规定。

 5.临时存储设施 

临时储存货物应储存于临时储存设施中，或者在合理情况下，储存于海关当局指定或批准的其他场所。货物储存在海关当局指定或批准的其他场所时，临时储存设施的经营者需要承担相应责任，包括确保临时储存的货物不脱离海关监管，以及履行货物办理临时储存时所产生的义务。经营临时储存设施应当获得海关当局授权。但临时储存设施经营者是海关当局自身的，无须进行此类授权。海关当局仅在无需采取与经济成本不成比例的行政安排、能够实施监管的前提下，批准此类授权。

(三)海关申报

欧盟关境内所有货物均应被推定为具有欧盟货物的监管性质，其中已被认定为非欧盟货物的除外。在特定情况下，欧盟货物的监管性质需要进行证明。下列情形中，欧盟货物性质应当转变为非欧盟货物：①货物在内部转运规则不适用的情况下被运出欧盟关境；②货物在海关法规允许的情况下按照外部转运程序、储存程序或进境加工程序办理；③货物已办理最终用途程序后被放弃收归国有或被销毁成为废弃物；④自由流通放行申报在货物放行后失效。除自由区外，所有拟办理海关程序的货物，均应当按照适当的程序向海关申报。申报出口、欧盟内部转运或出境加工的欧盟货物，自申报被海关接受之日起，至货物被运出欧盟境内、被放弃收归国有、销毁或海关申报失效时止，应当处于海关监管中。

 1.标准海关申报、简化申报和补充申报 

标准海关申报(standard customs declarations)应当包含适用货物申报的海关程序有关规定所必需的所有详细信息。随附单证应当由申报人持有并在海关申报时提交海关进行处理。海关可以接受某个主体基于简化申报(simplified declaration)为货物办理海关程序，该简化申报可免于提供某些详细信息和随附单证。在简化申报后，申报人应当在特定期限内向主管机关提交海关监管所需详细信息的补充申报(supplementary declaration)。补充申报往往是一般性、定期性或概括性的。符合以下条件的，海关可以免除提交补充申报的要求：①简化申报所涉及货物的价值与数量低于统计临界值；②简化申报已包含有关海关程序所需的所有信息；③简化申报不是以录入申报人记录的形式进行的。

只要能够提供适用货物申报的海关程序有关规定所必需的详细信息，任何主体均可进行海关申报，其也应当将相关货物自行或委托他人提交海关呈验。但如果海关接受某项申报会要求特定主体承担特定义务，则该申报应当由该主体或其代理人提交。进行海关申报的主体应当设立在欧盟境内，除非以下情况：①提交转运或暂准进口海关申报的主体；②在海关当局认为合理的情况下，偶尔提交包括最终用途或进境加工在内的海关申报的主体；③该主体在欧盟关境毗邻国家设立，并且将海关申报的货物向毗邻欧盟边境的海关呈验的主体，但需要以主体设立地国家对欧盟关境内设立的主体给予对等优惠。

 2.海关申报的简化程序 

(1)简化程序概论。

报关需要报关单，报关单是一份列出并呈验正在进口或出口的货物的详细信息的正式文件。欧盟关于关税申报的相关程序规定在《欧盟海关法典》第5(12)条和第158至187条中有所描述。一般而言，报关单是由货物的所有人或代表人予以提交，其为了履行法律义务并将货物通过海关程序，按要求应当提交报关单。通常需要提交报关单的情形有两种：第一，进口时，当货物进入关税区须将货物分配给海关批准或处理(《共同体海关法典》第48条)；第二，拟出口的货物，需根据出口程序进行存储(《欧盟海关法典》第269条)。

在欧盟的海关程序中，与处置货物相关的简化程序通常包括简化申报(Simplified Declaration，SD)、录入申报人记录( Entry in the Declarant’s Records，EIDR)、集中清关(Centralised Clearance，CC)和自主确认(Self-assessment，SA)。所有的简化程序中，除非常规使用的简化申报和基于国家级别的集中清关程序，都以授权的形式进行。主要简化程序如表2：

▲  表2  主要简化程序

(2)录入申请人记录。

以录入申报人记录方式提交海关申报时，该申报的详细信息可供海关当局在申报人的电子系统中进行处理的，海关可以依申请授权某人以录入申报人记录的方式提交申报。在记录中录入货物时海关申报应当视为已被接受。海关当局可以依申请免除货物呈验义务，此时，录入申报人记录时应当被视为货物已被放行。满足以下全部条件的，海关当局可批准免除呈验义务：(a)申报人是简化报关经认证的经营者；(b)相关货物的性质和流向可靠，而且为海关当局知晓；(c)监管海关可获取其认为所需的一切信息，使其在必要时能够行使权力查验货物；(d)除另有规定，在录入记录时货物不再受到禁限措施的约束。

(3)集中清关程序。

集中清关也是简化程序的一种，具体定义是指在欧盟关境内，授权持有者向其设立(地)的海关办公室报关或提供货物的报关单。集中清关涉及几个较为重要的概念，如表3所示。

▲   表3  集中清关中的重要概念

(4)自主确认程序。

海关当局可以依申请授权经营者办理应由海关办理的特定海关手续，以确定进出口关税应缴纳税款并在海关监管下实施特定监管措施。自主确认程序并不作为一种新类型或附加形式的报关方式，而仅仅是一种程序上的简化，允许海关当局对特定条件下的经营者进行授权。自主确认程序往往适用于货物放置于海关再予以出口的情形，此时则可以以标准形式、简易申报等形式进行报关。对于存在或不存在补充申报豁免的EIDR皆不是自主确认的先决条件。同时根据《欧盟海关法典》第185(2)条，该程序的申请人须是AEOC。当自主确认被授权用于海关程序中已授予的录入申报人记录时，运营商存在两种不同但互补的授权形式——自主确认和录入申报人记录。

(5)其他简化程序。

在满足条件的前提下，合规并且值得信赖的经营者能够最大限度地利用海关的简化程序。如一单货物所含商品属于不同的税则子目，而且根据税则子目对每一类货物进行海关申报工作和费用的负担与可征收的进出口关税不成比例，经申报人申请，海关当局可允许整单货物按该单货物中适用最高进出口关税税率的税则子目征收进出口关税。

(6)经认证的经营者。

在欧盟关税区设立并符合《欧盟海关法典》第39条规定标准的经营者，可以申请获得“经认证的经营者”的身份。海关当局与其他主管当局(如有必要)负责批准该身份，该身份应受海关监督。“经认证的经营者”身份包括下列两项认证：①适用海关简化程序，使货物持有人享受通关便利；②提供安全保护服务。

《欧盟海关法典》第39条规定授予“经认证的经营者”身份的标准如下：①没有任何严重违反或没有屡次违反海关法律法规及税收规定，包括在经济活动中没有严重犯罪记录；②申请人对其业务和货物有较好的管控能力，能适当管理海关检查的贸易及运输记录(如适用)；③申请人具有良好的财务状况和偿付能力；④申请适用海关简化程序的申请人需具备与业务直接相关的标准能力或专业资格；⑤申请提供安全保护服务的申请人需符合适当的安全标准。如果申请人能证明其始终保持适当的措施来确保国际供应链安全，包括物理完整性和进入管控、物流流程，对特定类型的货物、人员的处理，以及识别特定人员的贸易伙伴的身份。经认证的经营者在所认证种类的海关监管方面应享受较其他经营者更优惠的待遇，包括更少的实际监管和单证监管。

 3.审核 

为核实已接收的海关申报所含详细信息的准确性，海关当局可以采取以下措施：①审核海关申报及随附单证；②要求申报人提供其他单证；③查验货物；④取样以分析或详细查验货物。申报人应当负责将货物运至海关进行查验和取样的地点，由此产生的费用由申报人承担。货物查验或取样时申报人有权在场或委派代表到场，海关当局也可以在具有正当理由的情况下要求申报人在场或委派代表到场并提供必要协助。当海关申报所包含的货物仅有部分被查验或取样时，部分货物的查验结果或对样品进行分析查验的结果应适用于该次申报所涵盖的全部货物。但是，如果申报人认为本次对部分货物的查验结果对其他货物无效时，可以请求海关当局对货物做进一步查验或取样。如果货物尚未放行或已被放行，但申报人能够证明货物未发生任何形式上的变化，其请求应当得到批准。

 4.货物放行 

货物已满足办理有关程序的条件，而且已适用有关限制措施但不是禁止措施的，海关当局应当在已审核海关申报信息或者无需审核接受申报后尽快放行货物。同一申报所涵盖的货物应当同时放行。

货物按某海关程序办理并产生海关债的，货物放行应当以缴纳与海关债对应的进出口关税税款或提供足以偿付海关债的担保为条件。按照货物所适用海关程序的规定，海关当局要求提供担保的，在担保提供前不得放行有关货物。在特定情况下，正在申请关税配额的货物，货物放行不以提供担保为条件。在适用简化程序时，如果已经提供总担保，则货物的放行不需要以提供担保为前提。

海关认为对海关申报的审核可能导致进口方应缴纳高于海关申报信息所计征的进出口关税税款及其他费用，此时货物的放行应以提供担保为条件，而且该担保应足以涵盖中间的差额。但是，申报人可立刻向海关发出关于货物最终可能承担的海关债的通知，而不必提供担保。

 5.货物的处理 

有正当理由的情况下，海关当局可要求销毁已向海关呈验的货物，并应通知货物持有人，销毁费用由货物持有人承担。在下列情形下，海关当局应当采取包括没收、出售、销毁等在内的必要措施处理货物：① 未履行将非欧盟货物运入欧盟关境时海关法规所规定的某一项义务，或者货物已脱离海关监管的。②因以下原因货物不能放行的，包括因申报人原因，在海关当局规定的期限内已无法实施或无法继续实施货物查验的；或者在货物办理或先放行以办理其所申请的海关程序前必须提供的单证未能提供的；或者应缴纳进出口关税或应提供担保，但未能在规定期限内缴纳或提供的；或者货物属于禁止或限制类的。③货物放行后在合理期限内仍未移走的。④货物放行后发现未满足放行条件的。⑤货物被放弃收归国有的。

(四)海关程序

海关程序(customs procedure)，指货物按《欧盟海关法典》规定办理的下列任何一项程序：自由流通放行、海关特殊程序、出口。除另有规定外，申报人可以自由选择为货物办理何种海关程序，无须考虑货物的性质、数量、原产国、托运地或目的地。

 1.自由流通放行 

拟进入欧盟市场或旨在欧盟关境内供个人使用或消费的非欧盟货物，应按自由流通放行办理。自由流通放行的要求：①征收应征的进口关税；②征收其他税费(如适用)，按现行涉及这些税费征收的规定征收；③适用贸易政策措施及禁限措施(此前货物未适用)；④办理进口货物所需的其他手续。自由流通放行可使非欧盟货物具有欧盟货物的监管状态。

 2.海关特殊程序 

货物可办理下列任何一类海关特殊程序：转运(transit)，存储(storage)，特定用途(specific use)，加工(processing)。

(1)转运。转运包括外部转运、内部转运和欧盟转运。海关转运是一种特殊的海关程序，适用于货物在两个或以上不同的关税区域之间运输，或者货物在同一关税区的两个地点之间运输，但途经另一个关税区的情况。

(2)存储。存储包括海关仓库(customs warehousing)和自由区(free zone)两部分。《欧盟海关法典》第237条规定，根据存储程序，非欧盟货物可以存储在欧盟关税区内，不用支付进口关税以及根据现行法规应当支付的其他税费，并且不受欧盟商业政策措施的限制(因为这些政策不会影响货物进出欧盟关税区)。依据欧盟立法对一些特殊领域的管理，欧盟货物也可以适用海关仓库程序和自由区程序，或者是为了从进口关税减免或返还的决定中获益。存储程序旨在使企业能够灵活购买和进口非欧盟货物，甚至可以在进口商未确定如何处理这些货物之前就开展进口程序。

(3)特定用途。特定用途包括暂准进口(temporary admission)和最终用途(end-use)两部分。

(4)加工。加工包括内向加工和外向加工两种。对于加工程序，收益率(rate of yield)被规定在一般规则中。《欧盟海关法典》第255条规定，除非欧盟其他管理特殊领域的立法中规定了收益率，否则，海关应该对加工业务设定收益率或平均收益率，或者规定得出收益率的恰当方法。收益率或平均收益率应当根据加工业务的实际情况确定，可以根据《欧盟海关法典》28条(撤销和修改有利的决定)进行适当调整。

(五)申报流程与海关担保的关系

担保与申报的联结点为海关债。海关债发生或可能发生时，海关当局可按照相关规定要求债务人或可能成为债务人的人提供担保。申报流程如下：进境简要申报—货物呈验后处于临时储存状态，需要进行临时储存申报—申报人选择适用海关程序的海关申报—审核海关申报的详细信息的准确性—缴纳税款或提供担保后放行货物。其中，临时存储设施的经营者需要为“可能因经营者违反有关临时储存的海关法规中规定的义务而产生的海关债”提供担保。在“选择适用海关程序的海关申报”中，海关当局可按照货物办理的海关程序的相关规定要求申报人提供担保。

二、欧盟“海关债”的概念与体系

欧盟法律将关税定性为一种发生在进口方和国家之间的债之关系。“海关债”是指某一主体根据现行的适用于特定货物的海关立法，支付一定金额的进出口关税的义务。海关债应当在海关申报受理时产生。而欧盟海关担保制度适用于已产生的或者可能产生的海关债的担保。换言之，欧盟海关担保制度建基于海关债，与海关债息息相关。从《欧盟海关法典》的立法编排中也可以看出两者的紧密关系。《欧盟海关法典》第三编为“海关债和担保”，其中第一章规定了“海关债的发生”，第二章规定了“潜在或现有海关债的担保”，包括担保的适用前提、海关的权力、担保类型、担保方式和担保的执行等内容。因此，在深入探讨担保制度之前，首先应对海关债进行梳理。从类别上看，海关债可以分为进口海关债和出口海关债。

大陆法系是概念法学与体系法学。大陆法系将税收置放于“债”的概念体系之下，分为：①私法之债。包括合同、侵权行为、不当得利、无因管理、缔约上过失责任与单方允诺。②公法之债。包括税收与规费等。税收属于债法体系，是因为满足债的定义——特定的人请求特定的人为特定行为。关税法引进关税债理论，就为关税债务的实现提供技术上的支持。比如，在关税法上可以直接借鉴债法上的实现手段：①债的担保制度；②债的保全制度；③债的强制执行。因此，债法的发展理论可以直接适用于关税法的立法发展。

(一)进口海关债

 1.一般情形 

根据《欧盟海关法典》第77(1)条的规定，在应当缴纳进口关税的非欧盟货物处于以下海关程序时会产生进口环节的海关债：①非欧盟货物进入欧盟自由流通并需要承担进口税收；②暂准进口(temporary admission)并部分减免进口税收。海关债在进口报关受理时产生。③违反海关的管理规定也会产生海关债。对于上述自由流通的放行与免征部分进口关税的暂准进口这类一般情形，申报人即为纳税义务人。在间接代理(indirect representation)的情形下，海关申报人所代理的相关人士与海关申报人均是纳税义务人。如果海关申报人基于错误的信息进行申报从而导致未缴纳全部或者部分的进口关税，那么，在这种情形下，除了海关申报人是纳税义务人以外，提供该错误信息的相关人士与应当知晓该信息为错误信息的相关人士也是纳税义务人。另外，根据《欧盟海关法典》第84条的规定，如果多人对同一个海关债均有承担缴纳相应进口关税的义务，那么他们连带地(jointly and severally)承担缴纳相应进口关税的义务。

 2.违规情形 

《欧盟海关法典》第79条明确了违规情形下所产生的海关债，并区分了以下情形：①未履行海关法规定的与进口非欧盟货物相关的义务，包括在关境内将货物解除海关控制、移动货物、加工货物、仓储货物、暂时仓储货物或者处置货物。②未履行海关法规定的与在欧盟关境内货物最终用途相关的义务。③未达到非欧盟货物的相关海关程序准予的，或者因货物最终用途准予的免税、进口关税低税率的条件。对于上述①与②的违规情形，以下相关人士均是纳税义务人：任何被要求履行相关义务的人；任何知晓或者应当知晓相关义务未履行的人以及应当履行相关义务的人的代理人；任何参与了导致未履行义务的行为的人；任何取得或者持有上述相关货物的人，以及任何知晓或者应当知晓在取得或者收到相关货物的时候并未履行海关法规定的相关义务的人。对于上述③的违规情形，以下相关人士均是纳税义务人：任何被要求满足与货物相关的海关程序的条件、对货物进行海关申报的条件，或者因货物最终用途被准予免税或低税率进口关税的条件的人。如果海关申报人基于错误的信息进行申报，导致未缴纳全部或者部分的进口关税，那么在这种情形下，除了海关申报人是纳税义务人以外，提供该错误信息的相关人士与应当知晓该信息为错误信息的相关人士也是纳税义务人。另外，根据《欧盟海关法典》第84条的规定，如果多人对同一个海关债均有承担缴纳相应进口关税的义务，那么他们连带地承担缴纳相应进口关税的义务。

(二)出口海关债

 1.一般情形 

根据《欧盟海关法典》第81条的规定，出口环节的海关债在应当缴纳进口关税的货物处于出口环节或者出口加工环节时发生。在上述一般情形中，根据《欧盟海关法典》第81(3)条的规定，申报人即为纳税义务人。在间接代理的情形下，海关申报人所代理的相关人士与海关申报人均是纳税义务人。如果海关申报人基于错误的信息进行申报，从而导致未缴纳全部或者部分的出口关税，那么在这种情形下，除了海关申报人是纳税义务人以外，提供该错误信息的相关人士与应当知晓该信息为错误信息的相关人士也是纳税义务人。另外，根据《欧盟海关法典》第84条的规定，如果多人对同一个海关债均有承担缴纳相应出口关税的义务，那么他们连带地承担缴纳相应出口关税的义务。

 2.违规情形 

对于应缴纳出口关税的货物，如果出现以下任意一种情况，则产生出口海关债：①没有履行货物出口的海关立法中规定的义务；②没有满足允许货物免缴全部或部分出口关税而离开欧盟关境的条件。对于未履行海关法规定的与出口货物相关的义务的情形，以下相关人士均是纳税义务人：任何被要求履行相关义务的人；任何知晓或者应当知晓相关义务未履行的人以及应当履行相关义务的人的代理人；任何参与了导致未履行义务的行为的人以及知晓或者应当知晓应当提出却未提出海关申报的人。对于未得到允许将货物带出欧盟关境并免缴全部或者部分出口关税的条件的情形，以下相关人士均是纳税义务人：任何被要求满足准予将货物带出欧盟关境并免缴全部或者部分出口关税的条件的人。

在上述情况中，海关债发生时间为：①在没有进行海关申报而离开欧盟关境的实际时间；②在货物到达后未缴纳其全部或部分出口关税而被准许离开并前往欧盟关境所允许前往的目的地以外的地方时；③如果海关不能确定货物是否被免缴其全部或部分出口关税而被准许其离开并前往欧盟关境所允许前往的目的地以外的地方的情况下，在提供符合准予货物减税的条件的证据的期限届满之时。

三、海关担保制度

海关债为其税收担保制度打下了理论基础。欧盟海关担保制度适用于已产生的，或可能产生的海关债的担保。《欧盟海关法典》对担保制度有专章规定，在第三编第二章规定了“潜在或现有海关债的担保”，并在欧盟海关法典授权法案和欧盟海关法典实施条例中对该制度进行了细化。依据《欧盟海关法典》的规定，缴纳与海关债对应的进出口关税或提供足额担保是海关放行货物的条件。无论某一特定申报是否正确，对其提供的担保应当适用于有关该申报所涵盖或者该申报已放行的所有货物的与其海关债对应的进出口关税税款和其他费用。此外，在提供担保的情况下，海关可以根据相关方的申请，批准以具体的方式延迟缴纳关税。

(一)立法权限

根据《欧盟海关法典》第284条授权，欧盟委员会有权确定：根据暂准进口程序不需要提供担保的具体情形；其他担保形式以及关于保证人的规定；授予综合担保金减免的条件；解除担保的时限。此外，《欧盟海关法典》第100条规定，与担保相关的程序性事项需要欧盟委员会以法令的形式予以确定，包括担保金额，保证人提供保函的撤销，担保解除，临时禁止措施。

(二)担保人

在担保人方面，欧盟海关当局要求债务人或可能成为债务人的人提供担保。海关当局也可以允许前述要求以外的人提供担保。经符合要求的主体申请，海关当局可以根据相关规定授权其提供一笔总担保，用于涵盖与两项及以上的作业、申报或海关监管程序相关的与其海关债对应的进出口关税税款。

(三)担保数额

在担保数额方面，若海关要求提供担保，担保应当涵盖进口或出口关税的数额以及与货物有关的其他费用。若担保是强制要求提供的，海关应当要求担保人提供固定数额的担保，该数额与进出口关税的精确数额相当，无法确定精确数额的情况下，海关需要明确担保的最大金额。若可以选择是否提供担保，则担保数额由海关规定。在提供担保时海关债的具体金额无法立即确定或随时间变化的，对于已经发生的进出口关税和其他费用，涉及金额应当与应缴纳的数额一致；对于可能产生的进出口关税和其他费用部分，涉及的金额应为自货物办理相关海关监管程序或采取临时储存措施起至程序办结、货物最终用途监管或临时储存措施结束为止，与已提供担保的各次海关申报或临时储存申报相关的可能缴纳的数额。提供担保的主体应当配合海关确定缴纳金额，海关应当依据该主体在前12个月内办理海关监管程序或临时储存货物信息或其表现出的预期经营货物量的估算值确定金额，尤其是该主体提供的商业单证及账簿是重要的参考依据。

(四)担保的形式

总体而言，欧盟海关债的担保可分为三种形式，担保金、保证和其他担保形式。担保主体可以选择担保的形式，但是若担保的形式与相关海关监管程序的正常实施不相适应，或者在规定的期限内无法保证税金的支付，海关主管机关可以拒绝该种形式选择。海关当局有权要求所选的担保形式在一定期限内保持不变。

 1.担保金 

海关债的担保可以提供保证金或由海关认可等同于保证金的其他等价物，货币单位为欧元或同样实行海关债担保制度的成员国流通货币。若采用保证金方式，则保证金的支付需要按照成员国的法律执行，并且海关不需要向其支付利息。如果特殊程序或临时储存要求提供担保，并以保证金的形式作为逐票担保提供，则该担保应提供给办理特殊程序或临时储存程序的成员国主管机关。如果最终用途以外的特殊程序已被解除，或者对最终使用货物的监管或临时储存的工作已经结束，则该保证金由接受担保的成员国的海关退还。

 2.保证 

海关债的保证可以以保证人提供的保函的形式做出。若采用保证人形式，该保证人应当是属于欧盟境内的第三人，而且需要得到海关的批准，除非其是根据现行欧盟法律规定在欧盟境内设立的信用机构、金融机构或保险公司。保证人应当以书面保函形式出具承诺。担保海关可以在任何时候撤销对保证人保函的批准，并将撤销决定及时通知保证人及按要求提供担保的主体。对保证人保函的批准或撤销保证人的保函，应自保证人收到撤销决定或被视为已经收到决定之日起第16日生效。同时，保证人也可随时取消其保函承诺，并及时告知担保海关。保证人撤销保函的行为不影响因此涉及的已经办理相关海关监管程序的货物或仍处于临时储存中的货物。保证人取消保函，自保证人通知海关之日起第16日生效。

 3.其他担保形式 

除了上述提到的保证金和保证，海关债的担保形式还包括其他具有同等效力的担保形式。根据《欧盟海关法典授权法案》第83条，同等效力的担保形式包括：①创设土地抵押或者其他与不动产相关的具有同等效力的权利；②索赔权利转让、放弃或不放弃货物占有的抵押、有价证券、银行存折或经登记的国债；③经海关批准的第三人对其全部债务承担连带责任，或者提交经第三人担保的汇票；④提供除欧元或要求提供该担保的成员国的货币之外的具有同等效力的其他现金保证金；⑤以支付份额的形式参加海关管理的担保计划。海关应接受上述提到的担保形式，除非欧盟成员国的国内法不接受上述的担保形式。如果货物处于欧盟转运程序下，则不适用上述所提到的担保形式。

(五)担保的种类

 1.强制性担保和选择性担保 

根据《欧盟海关法典》第90、91条的规定，欧盟海关债的担保分为强制性担保和选择性担保。此种担保种类依据担保是否强制性提交进行划分。在强制提供担保的情况下，如果海关当局能够在要求担保的时间确定相当于与海关债对应的进出口关税税款和其他费用合计的精确金额的，应当将担保金额设定在与该金额相当的水平。如果无法确定该精确金额，则该担保金额应当设定为按照海关当局估算的与海关债对应的进出口关税税款和已经发生或可能发生的其他费用合计的最大金额。除非另有规定外，若在提供综合担保时海关债的具体金额随时间变化的，担保的金额应涵盖任何时候的进出口关税和其他费用。若担保的提供是可选的，海关当局认为与海关债对应的进出口关税税款和其他费用能否在规定的期限内缴纳难以确定的，在任何条件下均应要求提供担保。

 2.逐票担保(individual guarantee)和综合担保(comprehensive guarantee) 

根据《欧盟海关法典》第89条的规定，海关债的担保可以分为逐票担保和综合担保。该种划分主要依据担保的对象是单一业务还是多项业务。逐票担保是原则，综合担保仅在满足特定条件方可适用。

(1)逐票担保。如果是在强制性担保的情况下，对潜在海关债务的逐票担保范围应包括与可能产生的海关债务对应的进出口税额，并按照同类货物适用的最高税率进行计算可能发生的进出口关税税额。若逐票担保对其他与进出口货物相关的费用提供担保，潜在的其他费用的计算应该基于成员国中适用的同类处于通关程序或者海关临时储存货物的最高税率。如果逐票担保可以在一个以上成员国使用的，海关担保办公室应当将下列信息告知提供担保的人：担保参考编号(the guarantee reference number)和与担保参考编号有关的访问码(the access code)。如果保证人以保函的形式提供逐票担保，在担保的有效期内，该担保的相关证明应由接受担保的海关保存，程序持有人(the holder of the procedure)不得修改担保参考编号的访问代码。

(2)综合担保。《欧盟海关法典》规定了综合担保制度。所谓综合担保，是指根据担保人的申请，海关当局可以依照《欧盟海关法典》第95条的规定授权提供综合担保。综合担保可涵盖两个或两个以上的业务、报关或海关程序所涉及的海关债的进出口关税。综合担保可以在一个以上成员国使用的，海关担保办公室应该将下列信息告知提供担保的人：根据《欧盟海关法典实施条例》第157条规定监测的每部分金额的担保参考编号和与担保参考编号有关的访问码。应担保人的要求，海关担保办公室应当为担保人分配一个或者多个额外的访问码，供担保人或者其代理人使用。

1)申请综合担保的主体条件。

如前所述，申请综合担保有条件要求，主要体现为主体限制。申请综合担保的主体需要满足以下全部条件：①申请主体在欧盟境内设立；②未严重违反或经常违反海关和税收法律法规，包括无严重的与其经济活动有关的刑事犯罪记录；③经常适用海关监管程序，或为临时储存设施的经营者，或证明申请者通过商业管理系统、运输记录方式对其运营和货物流动有高度的管控，并且允许恰当的海关控制。

2)减少或免除综合担保金额的条件。

根据《欧盟海关法典》第95条的规定，满足第39条(b)和(c)项的经营者，可以申请减免综合担保金额。其中，第39条(b)和(c)项下的经营者是指对其业务和货物有较好的管控能力，能适当管理海关检查的贸易及运输记录且具有良好的财务状况和偿付能力。同时明确，减免金额的综合担保仍具有同等的效力。根据授权法案的规定，综合担保金额的减免可分为三类，分别是减少至50%、30%以及免除担保。当海关决定减免时，应考虑申请人对可能产生但未被担保金担保的海关债务和其他费用的履行能力。如果申请人成立不满3年，则应根据过去已有的缴纳税费的记录进行审查。三类情形具体如下：

第一，综合担保金额减少至50%的情形。依据授权法案的规定，如果申请人证明其符合以下条件，则海关应当同意综合担保的金额减少至50%：①申请人使用的会计系统符合所在成员国适用的公认会计准则，允许审计为基础的海关控制，并为审计提供历史数据记录；②申请人设立与其业务的类型和规模相适应的管理组织，负责管理货物流通，并能够预防、发现和纠正错误，以及防止和监控非法交易和不正当交易；③申请人不处于破产程序中；④在提交申请前的3年内，申请人履行了关于支付关税的义务以及支付与进出口货物有关的其他税款和费用的义务；⑤申请人提交的申请前3年内的记录和资料以及其业务类型与规模证明，其有足够的经济能力履行义务，包括没有负资产，除非申请人有能力承担这些负资产。

第二，综合担保金额减少至30%的情形。依据授权法案的规定，如果申请人证明其符合以下条件，则海关应当同意综合担保的金额减少至30%：①申请人使用的会计系统符合所在成员国适用的公认会计准则，允许审计为基础的海关控制，并为审计提供历史数据记录；②申请人设立与其业务的类型和规模相适应的管理组织，负责管理货物流通，并且能够预防、发现和纠正错误，以及防止和监控非法交易和不正当交易;③申请人确保在履行困难时通知海关当局，并建立相关的通知程序；④申请人不处于破产程序中；⑤在提交申请前的3年内，申请人履行了关于支付关税的义务以及支付与进出口货物有关的其他税款和费用的义务；⑥申请人提交的申请前3年内的记录和资料以及其业务类型与规模证明，其有足够的经济能力履行义务，包括没有负资产，除非申请人有能力承担这些负资产。

第三，免除担保。依据授权法案，如果申请人证明其符合以下要求，则免除担保：①申请人使用的会计系统符合所在成员国适用的公认会计准则，允许审计为基础的海关控制，并为审计提供历史数据记录；②申请人允许海关当局访问其会计系统、商业记录和运输记录；③申请人建立后勤系统(a logistical system)，能够将货物识别为欧盟货物与非欧盟货物，并能指明其所在地；④申请人设立与其业务的类型和规模相适应的管理组织，负责管理货物流通，并能够预防、发现和纠正错误，以及防止和监控非法交易和不正当交易;⑤申请人可根据适当程序处理商业政策措施或与农产品贸易有关的许可和授权；⑥申请人采取合理措施妥善处理档案和资料存档，防止信息丢失；⑦申请人确保在履行困难时通知海关当局，并建立相关的通知程序；⑧申请人已采取适当的安全措施，保护申请人的计算机系统免受侵扰，并保护申请人的文件；⑨申请人不处于破产程序中；⑩在提交申请前的三年内，申请人履行了关于支付关税的义务以及支付与进出口货物有关的其他税款和费用的义务；申请人提交的申请前3年内的记录和资料以及其业务类型与规模证明，其有足够的经济能力履行义务，而且没有负资产，除非申请人有能力承担这些负资产。

3)所担保的海关债金额。

第一，所担保的海关债金额的确定。依据实施条例，除了上述减免综合担保的金额之外，综合担保的金额等于根据强制担保的规定由海关担保办公室确定。在提供综合担保时，如果能够确定进出口关税和其他费用的，涵盖关税和费用的金额应当与应缴进出口关税和其他费用相对应。在提供综合担保时，如果不能够确定进出口关税和其他费用的具体金额，此时涵盖关税和费用的金额应当根据下列方法确定：①对已发生的进出口关税和其他费用，金额应当与应缴纳的进出口关税和其他应支付费用的金额相一致；②对于未来可能发生的进出口关税和其他费用部分，涉及的金额应为自货物办理相关海关监管程序或采取临时储存措施起至程序办结、货物最终用途监管或临时储存措施结束为止，与已提供担保的各次海关申报或临时储存申报相关的可能缴纳的数额。在计算时，应当按照成员国同类货物适用的最高税率和最高费率计算可能发生的进出口关税税额和费用。如果海关担保办公室无法获取确定所涉海关债金额的信息时，则金额固定为每票申报1万欧元。提供担保的主体应当配合海关确定缴纳金额，海关应当依据该主体在前12个月内办理海关监管程序或临时储存货物信息或其表现出的预期经营货物量的估算值确定金额，尤其是该主体提供的商业单证及账簿是重要的参考依据。

第二，由被要求提供担保的人对所担保的海关债金额进行监督。需要提供担保的人要确保已经发生的或者潜在的进出口关税和其他费用在担保金额的额度内。当担保金额不足以涵盖进出口所应该缴纳的关税和其他费用的时候，需要提供担保的人要通知海关担保办公室。

第三，海关对所涉金额进行监控。对办理自由流通放行的货物应缴纳的进出口关税和其他费用所涉的金额，海关在每票海关申报时应进行监控。对于简化报关和记账形式报关的，应当根据补充申报的详细情况进行监控。对办理欧盟转运程序的货物应缴纳的进出口关税和其他费用所涉的金额，海关在每票海关申报时应通过《实施条例》第273条所规定的电子系统进行监控。对于转运程序下没有使用该电子系统的货物，则不适用。对于上述情形以外的货物应缴纳的进出口关税和其他费用所涉的金额的监控，海关应通过定期、适当的稽查进行监控。

4)有关综合担保的临时禁令。

欧盟委员会有权就综合担保的适用发布临时禁令，如出现涉及大规模虚假申报货物的情形。但出现下列情形，仍可继续减免综合担保金：在暂停综合担保金减免的决定做出之前的2年，有关货物未产生海关债；若暂停决定做出之前2年内出现海关债务，有关人员可以证明债务人或保证人在规定的时间内全额支付了海关债。

(六)担保的变更和解除

在担保的变更和解除方面，若海关要求提供的担保无法确保关税能够在规定时间内得以支付，则应根据规定要求当事人提供额外担保或解除原来的担保，采取新的担保。只有在关税之债全部清偿或不再产生关税的情况下，海关才可解除担保；如果关税之债得到部分清偿或设立担保的金额内只有部分产生关税时，根据当事人的申请，海关应当部分解除担保。

(七)不要求担保的情形

 1.一般情形 

依据《欧盟海关法典》第89条的规定，欧盟海关不得要求各国、地区和地方政府当局或其他受公法调整的机构提供担保。同时，对以下任一情况不得要求提供海关担保：①在莱茵河、莱茵河水道、多瑙河或多瑙河水道上运载的货物；②由固定运输装置运载的货物；③暂准进口的货物；④处于转运的简化程序中，并且在成员国港口或机场之间通过海运或空运运输的货物。如果进出口税额不超过欧盟委员会第471号条例第3条第4款规定的价值1000欧元，海关当局可以免除提供担保的要求。

 2.具体情形 

根据授权法案的规定，暂准进口程序中的货物，不需要提供担保的情形如下：①海关申报以口头形式做出或第141条规定的“视为申报”的其他形式；②用于航空公司、航运公司、铁路公司或邮政服务提供者在国际交通运输中使用的材料，而且材料有区分标记；③进口时为空包装，而且有不可拆卸的标记；④暂准进口许可的前一任持有人以口头或其他视为申报的行为对货物按照暂准进口程序对货物进行申报，而后货物基于相同目的仍适用暂准进口程序。

 结 语

我国正在进行关税法的立法工作和海关法的修订工作，这两部法律具有强烈的国际性、时代性，还受到WTO(世界贸易组织)和WCO(世界海关组织)的技术制约。2016年生效、但要到2020年全部条款才落实的《欧盟海关法典》，隐含新的逻辑与新的法律技术，其核心的三个支柱是通关制度、海关债及海关担保制度，这三个支柱构建出新的法律框架与法律结构，使海关法与关税法更加与时俱进，更适应新的经济交易模式，也更加促进贸易便利化。我国在海关法修订与关税法立法中，有必要研究其新逻辑与新技术，使我们的立法更科学，更有作为，从而促进我国贸易更快发展。

（责任编辑：徐菁菁）

（公众号学生编辑：钟沁怡）

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